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专访国际海洋法法庭原法官高之国:建议探索无居民海岛的海洋资源开发利用模式

来源:tvt体育    发布时间:2024-11-28 12:09:56

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  中国拥有庞大的风光供应链,产能增速也领先全球。截至2023年底,中国海上风电的装机量约占全球市场占有率的五成左右。

  与此同时,在近海能源资源开发较为饱和的背景下,慢慢的变多的科学家、企业正把目光瞄准深远海。10月30日,在国际深海科学与技术大会暨中国大洋协会2024年年会上,中国大洋协会和国家海洋信息中心发布的《世界深海活动进展报告(2024)》显示,国际深海基础设施建设取得新进展,海底电缆、海底管道里程持续不断的增加,深海资源发现新潜力。

  围绕海上和资源开发的一系列问题,21世纪经济报道近期对中国海洋法学会原会长、国际海洋法法庭原法官、原国家海洋局海洋发展战略研究所首任所长高之国进行了专访。

  高之国还曾任联合国国际海底管理局特聘专家、欧共体能源法律专家等职务,是国际著名的国际法、国际海洋法、国际环境法和国际能源法专家。

  《21世纪》:在碳中和背景下,你怎么样看待当前中国海洋能源开发利用的形势?

  高之国:目前开发利用最为成熟、应用最广的海洋能之一是海上风力发电。中国许多沿海城市都在大力开发海上风电,这是一种效率比较高,也能对海洋空间进行重复利用的可再次生产的能源。但是各地在发展海上风电过程中,受到海域使用管理法的规制,只能在12海里领海范围内行使海域使用权。

  把海域作为一种与土地资源一样的资产进行流转和抵押,是中国首创的,世界上还无另外的国家把海域作为不动产来管理。目前海上风电发展面临的法律障碍之一是,若风电场在12海里领海之外,则不在海域使用管理法的范围内,在此情形下,如何批准和管理海上风电的开发,是国家有关部门遇到的新问题,存在法律和法规的空白地带,亟待思考和解决。

  此外,另一种充分的利用海域空间资源的海洋能开发方式是海上光伏发电——水面上铺建光伏发电板,水面下能够直接进行水产养殖,实现海域空间的高效利用。潮汐能和波浪能也是新兴的海洋能资源,但是还需要更深入的相关科学研究来引导不一样的地区的合理发展。

  从碳中和的视角来看,海洋是地球固碳的重要ECO之一,利用和提升海洋空间的碳中和能力,实现蓝碳的商品化、市场化开发,应该是未来拥有巨大潜力的产业高质量发展方向。为此,在新兴的海洋治理与经济发展领域,应该尽快优化完善法律和法规,填补缺口。

  《21世纪》:目前中国的装机量约占全球市场占有率的五成左右。近海的海上风电资源已趋饱和,你觉得海上风电的开发热度还会持续吗?企业还应加大投资吗?

  高之国:我觉得热度不会减弱。从目前中国的能源消费结构来看,煤炭和石油依然有相当比例。现在考虑到“双碳”目标,中国煤炭的使用量大幅削减,但取代化石能源的选项较为有限。我国在风电以及太阳能的开发利用上具有后发优势。

  中国有18000公里的海岸线,除了满足航运、养殖以及军事安全方面的需求,其实还是有很大的开发利用空间,比如中国有很多的无居民海岛,这些岛屿大多没有被开发利用起来。无居民海岛属于国家所有,可优先考虑通过制度机制创新,把这些岛屿作为一种资产,用市场方法转让给海上光伏和风电公司进行开发利用。而且风能和这种可再次生产的能源,对海岛环境和生态的影响很小。对公司来说,本来近海的空间很紧张,但是现在又多了新的渠道和效益增长空间;对于地方政府而言,也能创造新的税收。而这一切都需要立法支持。

  过去30多年间,我国海洋管理与立法的改革往往是自下而上推进的。比如海域使用管理法的出台背景,就是各个沿海省市探索将海域空间作为一种不动产资源进行了立法,在地方上明确了海域使用管理的权责与制度,而后中央出台了国家层面的海域使用管理法。因此,对于无居民海岛的海洋能资源开发利用,建议各地方能率先进行探索尝试。

  《21世纪》:海洋能源和资源的勘探开发也在走向深海。深海开发的难点主要有哪些?

  高之国:深海资源开发在国际上已形成一个机制,即《联合国海洋法公约》第十一部分“国际海底区域制度”,它把深海资源规定为人类共同继承财产。公约于1982年12月10日在牙买加蒙特哥湾开放签署。这40多年来,国际海底管理局一直在开发规章制度和税收政策,形成符合人类共同继承财产原则的资源共享制度。

  但是直到现在,深海资源开发也没能进入完全商业化生产阶段。其原因之一是深海开发设备非常昂贵、成本高昂。早期西方发达国家走在深海开发的前沿,而今美国不是公约缔约国,它在这方面前进的速度也大大减缓。中国在深海勘探方面一直在持续不断发力。今年,上海交通大学自主研制的深海重载作业采矿车工程样机“开拓二号”首次突破4000米水深,成功开采多金属结核等深海矿产样品。

  现在主要有两方面问题会对国际深海矿产资源开发造成影响。一是环境生态保护问题。实际上,一些国际环保组织以及一部分国家对深海开发并不支持,因为机械探测的方法不可避免地会影响海底地貌,甚至破坏海底生态环境。因此,在国际海底区域,一种是开发派,一种是环保派。

  二是战略金属价格的问题。上个世纪70年代,世界矿产资源开采能力有限、资源较为匮乏,锰、铜、钴、镍等金属价格很高,但今时不同往日,陆上的金属价格在不断下降,这也影响着开采的动力。

  除此之外,《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》(BBNJ),简称公海公约,倡议在公海上大幅度建立海洋保护区,这对海底资源开发又形成了新的制度约束。推进开发就可能会影响到公海的生态环境,原本联合国海洋法公约签订的时候是没有这项因素的,而现在两套机制之间形成了制约。我个人觉得,在能预见的将来,深海海底开发的商业化运营前景并不乐观。

  所以现在深海开发面临两难困境。一方面,作为一个后发国家,中国在深海资源开发方面的能力,与世界前沿水平的差距不断缩小,甚至到了齐头并进的地步。但另一方面,也在减缓开发速度,保持观望态度,在科研方面还在持续地投入。

  国际海洋法法庭有一个海底争端分庭,当时我是11个法官之一。国际海底管理局提请法庭对于“担保国在深海开发中所承担的国家责任”做了一个法律咨询意见,即,担保国对于从事海底资源开发的个体和机构负有责任,需要出台国家层面的法律并进行一定的管理。

  在这种场景下,中国在很短时间内就通过了《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》,履行了该项义务,对合作承包者提出了具体的安全以及生态环保要求,承担了作为担保国的责任。

  高之国:实际上在过去40多年里,国际深海开发就是经济和环保两方面在博弈,没有谁胜谁负,现在也还在持续博弈的过程中。我认为,这两者之间应该取得一种平衡。不能只要环保不要开发,也不能盲目进行深海海底开发、而在生态环境方面走先破坏后治理的老路。

  高之国:在光伏发电领域,我国企业基本能称得上“一骑绝尘”。在风电制造领域,经过引进消化吸收的过程,现在中国企业居于相对领头羊。但是领头羊也有随之而来的问题,例如欧盟对中国出口的电动汽车加征关税。

  对于海上风电、光伏而言,我认为接下来更多的机遇和应用场景会在共建“一带一路”国家以及广大发展中经济体市场。一方面,这些国家和地区对这些新能源装置设备有大量的需求,另一方面,中国光伏、风力发电的设备更新迭代很快,质量慢慢的变好、能源转化利用率慢慢的升高,如果旧设备处理不好也会造成污染和资源浪费。那么,是不是能够考虑在可以预见的未来,把这些中国制造的新能源发电设备作为一种公共产品,在共建“”国家中大力推广,既有效解决了当地需求,又避免了资源浪费和环境污染,更带来了出海的销路。